La necessaria dimensione normativa dei diritti dei terzi

Giulia Mannucci

Abstract


Il tema della tutela dei terzi nel diritto amministrativo tocca questioni di carattere generale: la consistenza delle posizioni soggettive nei confronti della amministrazione, la configurabilità di relazioni multipolari, l’oggetto del processo e, più in generale, la “funzione” che si assegna al diritto amministrativo. Secondo un punto di vista diffuso, la tutela dei terzi continuerebbe tuttora a marcare la distanza tra il diritto amministrativo e il diritto comune: mentre il contratto ha efficacia solo tra le parti, l’azione pubblica tocca inevitabilmente un numero maggiore di soggetti (i terzi, appunto), che meritano di essere garantiti. Nel perseguire tale scopo garantista, tuttavia, non di rado si prescinde da una rigorosa indagine sulla effettiva consistenza della posizione tutelata e il terzo finisce per essere protetto (non in quanto titolare di una posizione autonoma, ma) come titolare di una frazione indifferenziata dell’interesse pubblico. In questo modo si moltiplicano le occasioni di controllo sul potere, ma inevitabilmente si rinuncia a tracciare una netta linea di distinzione tra interessi semplici e interessi giuridicamente rilevanti, introducendosi un vistoso elemento di contraddizione nel nostro sistema di tutela soggettiva. Il tentativo compiuto in queste pagine è quello di riscattare la posizione dei terzi dal limbo giuridico nel quale è stata tradizionalmente relegata. Si sosterrà, in particolare, che lo strumentario concettuale fornito dalla teoria generale delle situazioni soggettive consente di tracciare una netta distinzione tra due categorie di soggetti diversi dal destinatario: da un lato, i titolari di situazioni giuridiche (interessi qualificati e differenziati); dall’altra, i titolari di interessi semplici o di mero fatto. I primi vanno considerati come “terze parti” di un rapporto multipolare (accanto ad amministrazione e destinatario) e, in quanto tali, devono essere pienamente garantiti. I secondi, viceversa, non si distinguono dal “chiunque”, essendo portatori, al pari di ogni altro consociato, di un generico interesse alla legalità, in quanto tale non azionabile.

Abstract

The protection of third parties vis-à-vis administrative action interferes with relevant general issues: the nature of administrative legal positions, the emergence of a new paradigm of administrative multipolar relations, the object of judicial review, as well as the purpose and the function of administrative law. It is commonplace that the protection of third parties identifies a major difference between administrative and law: while a private contract is only effective between the parties (the contractors), the administrative action inevitably affects a larger number of subjects (the addressee and the other ‘third’ subjects) that need to be protected. For this purpose, Italian Courts often overlook the legal consistency of third parties’ interests. They tend to protect as third parties not only those who have an autonomous legal position, but also those whose interest merely constitutes an ‘undifferentiated fraction’ of the public interest. Such a generous approach to the standing of third subjects vis-à-vis public authorities multiplies the opportunities of judicial control, at the expenses of a clear distinction between simple interests (not protected by the law) and the legally relevant interests (i.e. rights). This results in a patent contradiction with the current dominant paradigm of the administrative process, which is now firmly based on a subjective (rather than objective) conception of the interests to be protected.

The aim of this article is to rescue the administrative category of third subjects from the mentioned legal limbo. The main claim is that, by resorting to the criteria of ‘qualification’ and ‘differentiation’ developed by the general legal theorization of individual rights, it is possible to draw a clear dividing line between third subjects holding a legal (i.e. qualified and differentiated) position and third subject that, by contrast, hold simple interests (not protected, as such, by the law). The former should be considered as the third parties of a multipolar relationship (alongside the public administration and the direct addressee of the administrative action), and should be granted full legal protection. The latter, by contrast, are third subjects which are not differentiated from the ordinary citizens (“anyone”), and, hence, their generic interest to legality should not be protected as such; in other words, they should not have standing in the administrative process.

Parole chiave: Terzi – Tutela giurisdizionale -– Legittimazione a ricorrere – Diritti

Keywords: Third Parties – Standing – Judicial Review – Rights


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